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东成西就——专访国家发改委地区经济司司长范恒山  

2011-06-16 18:09:46|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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回看“十一五”,你对区域发展做何评价?

就过去五年来说,区域发展可谓是“十一五”时期经济社会发展的一大亮点,相应的,指导区域发展的区域政策成为了国家政策中最重要、最具影响的政策之一。研究制定区域规划与政策文件成了名副其实的“一把手工程”。社会、媒体对区域发展的关注,没有哪个时期像过去五年那样多,区域政策甚至还直接影响到社会公众,股市上就出现了专门的区域经济板块,关心的人还特别多。

 

“十一五”期间中央政府出台了很多区域发展试点政策。有人担心,由于政策资源的相对集中,有可能导致地区发展中的两极分化。在新兴地区成为强势地区之后,市场法则就会将那些弱势地区置于十分不利的地位。你怎么看待这个问题?

我们一直在推动重点地区加快发展,但这里面包括两个方面。一方面是继续推动条件较好的地区进一步开发开放,使它们成为改革的试验田、发展的排头兵和新的经济增长极。目前中央政府已经推出了关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见、进一步推进长江三角洲改革开放和经济社会发展的指导意见以及珠江三角洲地区改革发展规划纲要、北部湾经济区发展规划、江苏沿海地区发展规划、辽宁沿海经济带发展规划等等,都属于这一类。另外一个方面,就是着眼于促进欠发达地区特别是加快贫困地区发展,解决区域协调发展的瓶颈制约,缩小两极差距。为此,中央政府陆续出台了关于进一步促进新疆、宁夏、青海等省藏区、广西经济社会发展的若干意见等一系列文件。可以说,我们的区域政策是着力推进区域协调发展,促进经济社会全面协调可持续发展,而且力度前所未有。

 

这些年来,中央政府提出构建“两型社会”、推进经济结构优化升级、统筹城乡发展等战略。落实这些战略具有很大的挑战性,需要进行探索和试验,为面上推开提供经验和路径。具体进展如何?

围绕落实这些战略,我们陆续出台了一系列的重要区域规划和政策文件。比如,为推进资源节约型、环境友好型社会建设,我们出台了长株潭城市群和武汉城市圈两型社会综合配套改革试验总体方案、鄱阳湖生态经济区规划、黄河三角洲高效生态经济区发展规划等。为了优化提升产业结构、促进产业承接与转移,我们推动建设皖江城市带承接产业转移示范区并制定相应的规划。为了解决统筹城乡发展问题,我们推出了重庆、成都统筹城乡综合配套改革试验总体方案,等等。

此外,基于深化区域合作与对外开放。我们制定了一些推动区域合作和深化对外开放的区域规划和政策文件,这里有很多亮点。比如我们出台广西北部湾经济区发展规划,不仅是为了把广西打造成沿海新的一极,也为广西把北部湾打造成向东盟开放的桥头堡和前沿平台。出台图们江区域合作开发规划纲要,则主要是基于深化东北亚开放合作。当时制定这一规划的时候,外部环境并不是很好,六方会谈机制限于困顿,朝鲜又宣布退出图们江合作机制。尽管如此,我们仍然觉得要未雨绸缪、率先谋划,现在看来,规划出台之后,已经发挥了重要的作用。出台支持海峡西岸经济区建设的指导意见和编制有关规划,则是基于加强同台湾的经贸合作和交流,基于祖国的和平统一大业。这个文件在制定的时候外部环境也不是太好,但是后来形势发生了变化,文件对推进对台开放合作起了重要的作用,各个方面的活动正深入扎实的开展。

 

这些区域规划和政策文件能发挥怎样的作用?

特别重要的是如下两点:

第一,促进了中国区域增长格局的重大转变。长期以来,东部地区发展快,中西部地区发展慢,而且越来越慢。到了“八五”期间,区域差距已经拉得很大。从“九五”时期开始,国家开始着眼于缩小区域差距来制定政策,提出了“四大板块”的区域发展战略。但“四大板块”的区域尺度仍然较大,为了提高政策的针对性和有效性,我们通过研究制定重点地区的区域发展规划和政策文件,推动形成了空间尺度适宜、内容务实、可操作性强的区域政策体系。区域政策与其他的政策互相配合,取得了显著成效。从2007年起,西部地区的经济增长速度开始超过东部。从2008年到去年的连续三年,西部、中部、东北地区的经济增长速度全面超过东部。当然这并不是说东部地区发展慢了,而是东部把发展重点放到了调整结构、转变方式上。但是对于区域发展来讲,这是一个重大的成就和革命性的转变,如果没有增长速度上的改变,质量、效益、公共服务均等化等其他方面的改变都无从谈起。

第二,推动形成了一大批经济增长点、经济增长极和经济增长带。凡是那些有国家战略布局的地方,其经济发展速度和效益都普遍高于全国平均水平,成为支撑我国经济又好又快发展的经济增长点、经济增长极和经济增长带。比如安徽的皖江城市带,原来在中部地区基本上是垫底的,这几年谋划建设皖江城市带承接产业转移示范区,发展很快,从2010年1月12日国务院批准皖江城市带承接产业转型示范区规划以来,仅仅11个月的时间就吸引了5000亿的外来投资,这两年很多发展指标超过了走在中部发展前列的湖北、湖南。再比如天津滨海新区,开发区搞了十多年,但总的看还是不温不火,没有预想的好。2006年国家出台了关于推进滨海新区开发开放的意见,从此以后天津滨海新区的发展可谓一日千里,经济增长速度全国第一,而且出现了两个标志性的变化:一是经济总量超过了过去看来可望而不可及的浦东新区,二是GDP由过去占天津很小比重到现在达到54%。再比如广西的北部湾地区,20多年前北海等地也一度被炒得很热,出现了泡沫经济,之后一蹶不振。2008年国家出台了广西北部湾经济区发展规划后,在北部湾布局了一大批产业和项目,现在的北部湾可以说是风生水起,发展非常迅速。正是因为这些新的经济增长点和增长极,推动了中国经济又好又快发展。我们能够顺利地摆脱国际金融危机,能够尽可能地减少波折,跟这些地方的发展是密切相关的。

所以我们有一个基本的判断,就是经过过去5年的努力,区域经济版图日趋清晰,沿海与内地竞相奋进、良性互动的发展格局基本上形成。

 

但是区域发展仍存在不平衡的问题。

是这样。不平衡、不协调、不可持续仍然是当前中国经济社会发展中面临的突出矛盾,而区域发展不平衡又是其中的一个重要问题。应该说直到今天,这种发展的不平衡还是非常严重的,虽然区域增长格局发生了变化,但是实质性的地区发展不平衡的问题并没有解决。就一个地区来看,不平衡的状况也很严重。以广东为例,这里既有最富裕的地区,也有最贫困的地区,即使是最富裕的珠三角地区还可以分为三类地带,广州、深圳是一类,中山、东莞等是一类,肇庆、江门等又是一类,这三类地带内部差别就很大,更不用说珠三角以外的地区了。可以说,广东区域发展不平衡的状况基本就是全国区域发展不平衡状况的缩影。从全国来讲,相对差距有所缩小,但绝对差距还在进一步扩大。我国的贫困标准不断在提高,现在的标准是年收入1196元,这仍然是一个较低的标准,如果按照国际上平均每天1.25美元的生活费这个标准来算,意味着中国现在还有1.7—1.8亿左右的贫困人口,而且用当前汇率看1.25美元也就是一天8元钱左右。一些特殊困难地区的贫困状况可以说是相当惊人,像新疆南疆、青藏高原东缘、武陵山区、乌蒙山区、滇西边境山区等西部的集中连片贫困地区,人均地区生产总值仅相当于全国人均水平的四分之一和西部平均水平的40%。

正因为如此,“十二五”时期促进区域协调发展的任务非常之重。“十二五”时期中央对促进区域协调发展做了部署,总的思路是要实施区域发展总体战略和主体功能区战略,构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局,逐步实现不同区域基本公共服务均等化。有媒体问我,区域发展总体战略与主体功能区战略是什么关系?关于这个问题,我的理解是,区域发展总体战略是基于自然地理、发展阶段、经济基础等基本国情考量的,是关于促进区域发展的总的纲领和宏观指向,而主体功能区战略是基于不同地区资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力考量的,是关于促进区域发展的操作思路和具体举措。区域发展总体战略是主体功能区战略的实施方向,而主体功能区战略是区域发展总体战略的实现路径。只有把这两者结合起来,才能充分发挥各个地方的比较优势,实现区域间的合理分工,不断优化区域经济结构和国土的空间布局。也只有这样,才能从各个地区的实际出发,制定有区别的政策措施,加快缩小地区差别,实现区域协调发展。这是我的看法,供大家讨论。

 

“十二五”时期,在实施区域发展总体战略方面有哪些具体措施?还会出台哪些区域发展总体战略?

具体来说,要做三项重要工作。

一是继续促进重点地区加快发展。一方面要积极推进条件较好地区率先开发开放。鼓励长三角、珠三角、京津冀等地区,主动融入经济全球化和区域一体化进程,在更高层次上参与国际经济合作与竞争,完善沿海地区发展战略,增强沿海地区带动腹地发展的能力,进一步培育中西部新的增长极,带动中西部地区整体加快发展。

最近我们还要出台一系列文件,继续支持条件较好的东部沿海地区加快发展。比如我们即将编制促进河北沿海地区发展的规划,把沿海布局中最后一个板块补齐。下一步我们还将开展首都发展战略研究。大家知道,北京现在人口比较拥挤,堵车现象严重,幸福指数和创新活力都在下降。我们正按有关领导同志的指示,力求站在高起点、以宽阔的视角,立足于推动京津冀一体化发展来研究首都经济社会发展的战略,争取从根本上解决北京存在的一些突出问题。最近还陆续推出了几个特殊的试验区,围绕改革发展的一些重大问题开展先行先试。一个是珠海的横琴岛,总面积106平方公里,实际可利用面积大约40平方公里,承载着跟澳门合作先行先试的重要功能,很多重要的体制创新与试验要放在这里。一个是深圳的前海地区,面积约15平方公里,目的是打造与香港合作发展现代服务业的试验田,成为世界上现代服务业发展最好的地方。我们希望前海要围绕这一目标,开展体制机制创新,提供标准、提供水平,而不是简单地把这个地方开发利用起来提供若干的GDP,如果是这样的话,就达不到试验的要求。最近媒体发表的一篇文章中提出“不要把前海搞成房地产开发”,我很赞成这个观点。还有一个是正在规划建设中的福建平潭岛,面积接近400平方公里,由若干个小岛组成,它是离台湾本岛最近的地方,我们着眼于推动两岸合作在这个地方进行试验。另一方面,我们把支持特殊困难地区发展作为区域发展的基本着力点,大力扶持老少边穷地区加快发展,着力解决革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区在发展中面临的特殊困难,不断增强其自我发展能力,补齐区域发展这块“短板”。比如国家正在制定集中连片贫困地区的攻坚计划,把贫困地区工作的着眼点从一个一个县解决到一个一个片,连片连块的解决。这些都是我们新形势下实施区域发展总体战略的重大举措。

二是大力推进地区间公共服务均等化。要实现公共服务均等化是非常难的,不仅在全国做到难,在深圳也很难。我曾经谈到,深圳下一步的改革发展要着眼于实现“四化”,即国际化、均等化、一体化、规范化,深圳要从“深圳速度”转变为“深圳标准”。“四化”中包括公共服务均等化,深圳做为改革创新的试验田,理所当然要在这方面走在前列,并且要提供范式。比如在社会保障方面,深圳1000多万人口中户籍人口只有200多万,今后如何对这两类人口实施同样的保障服务?再比如财政、金融政策方面,能不能对不同性质的企业和单位都一视同仁?公共服务均等化里面还有一个核心的问题,就是实现每个公民的权利公平、发展机会公平。如果从这个角度来考虑公共服务均等化,那就是更不容易做到,更需要做深层的改革探索。从全国角度讲,我们今后要把缩小地区间基本公共服务差距作为促进区域协调发展的主攻方向,把是否实现公共服务均等化作为衡量一个区域是否协调发展的重要指标,充分发挥政府的宏观调控,采取一切有效措施,推进财政、金融等公共服务均等化,推进教育、卫生、医疗、就业等社会事业公民享有的同权化,推进水、电、路、气、房等民生工程项目建设惠及到全体人民。

三是全面深化区域合作和对外开放。加强产业合作,探索建立一批东中西合作示范区和承接产业转移示范区,积极引导东部地区产业向中西部地区有序转移,促进整体产业结构优化提升,形成更加合理有效的区域产业分工格局。推进区域一体化,促进重点经济区在基础设施、市场体系、产业布局、科技创新、公共服务、生态建设和环境保护等领域的一体化发展,在更高层次上实现资源整合和优势互补。加大对口帮扶力度,促进欠发达地区特别是集中连片特殊困难地区加快发展。加强东中西部地区协作互动,完善合作机制,形成以优势互补为基础、市场机制为纽带、项目和服务为载体的互利共赢的区域良性互动机制。深化沿海开放,充分发挥长三角、珠三角、京津冀国际门户等沿海地区的重要作用。提升沿边开放,深入推进与东南亚合作,努力拓展与东北亚合作,进一步加强与中亚地区合作。加快内陆开放,在条件成熟的地方设立海关特殊监管区域,着力打造武汉、重庆、成都、西安等内陆开放型经济战略高地。

 

你前面讲到广东,讲到深圳,我们再来说说深圳。很多人说,深圳早已完成了作为对外开放试验基地的使命,失去了作为国家榜样的魅力,但国家对经济特区政策一直没有进行全面评估,也没有一以贯之的特区政策,在态度上给人的感觉似乎有些矛盾。你对此怎么看?你对深圳有什么建议?

我对深圳很有感情。作为经济理论的研究者,我曾经写过一些关于深圳的文章。作为实际经济部门的工作人员,无论是原来从事改革工作,还是现在从事地区经济工作,都跟深圳密切相关,对深圳的发展和改革也提出过一些建议。

深圳的发展是全国区域发展总体战略中的一个重要组成部分,国家为促进深圳发展间接的和直接的出台了很多重大的举措。刚才我讲到的珠三角地区改革发展规划纲要中,对深圳的改革与发展都提出了明确要求,并且要求还很高,除了要继续发挥经济特区的窗口、试验田和示范作用之外,还要建设成为全国经济中心城市、国家创新型城市、中国特色社会主义示范城市和国际化城市。达到这样的目标并不容易,比如建成国际化城市。国际化是一个全方位的概念,小到路牌、建筑物,大到城市的理念和精神风貌,都应该具有国际色彩,体现国际水准。目前,虽然深圳GDP排在全国前列,但天津、重庆、苏州等其他城市也都赶上来了,面对“你追我赶、你争我夺”的区域竞争形势,深圳既有动力又有压力,既是机遇又是挑战。因此,我对深圳下一步发展提这么两条建议:

第一,要按照国家的要求,充分发挥深圳的比较优势,在关键环节下功夫。这个关键环节包括很多方面,比如提高自主创新能力、提升基础设施建设水平、优化产业结构与经济布局、强化公共服务、推进体制创新等等,从而在科学发展方面做示范,在体制创新方面做试验,走在全国的前面。

第二,要立足于自身的实际,“有所为有所不为”。深圳就这么大的范围,想什么都搞,什么都想做强做大是不可能的。要善于借势、善于合作,深化对内对外开放,利用区域合作和对外开放借市场、借资源、借土地,拓展发展空间,增加经济总量,提升经济质量。

(原载《锦绣》杂志2011年6月号,转载注明出处)

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