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《锦绣》杂志

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分拆巢湖  

2011-08-19 13:14:45|  分类: 商业地理 |  标签: |举报 |字号 订阅

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撰文:李曼

 

2010年,安徽省合肥市提出要在“十二五”期间建设“区域性特大城市”,地区生产总值突破6000亿元,人均GDP达到15000美元,并进入全国省会城市前十名。到2020年,合肥人口规模将达1000万。

这一目标让很多人大吃一惊:这也过于浪漫了吧!——毕竟,合肥现在的人均GDP只有5000美元。

然而风刚刚吹过,雨就下来了。2011年8月,更为戏剧性的消息传出:安徽省巢湖市将被一拆为三,分别并入合肥、芜湖、马鞍山三市。据信,安徽省已收到国务院《关于同意安徽省撤销地级巢湖市及部分行政区划调整的批复》,并召开了省内专项会议。按照计划,9月份将完成合并的初步工作。当下工作重点,无疑是公务员的安置问题。

经此调整,合肥市辖县区数量将增加到10个以上(一说六安的部分区域也将划归合肥),城市空间、经济体量大幅增加。在皖江城市带上,一个“区域性特大城市”呼之欲出。

很多人并不知道,为了这一天,合肥市、安徽省已经努力了整整十年。

 

聚散两难

合肥是一个湿润的工业城市,水源充足,万民身受。据说,刘少奇等人在1949年后曾提议将安徽省会设在芜湖或安庆,但最终榷用合肥,足见合肥环境容量巨大,望重一时。

然而在改革开放之后,这座江淮名城的生存空间遭遇到前所未有的钳制。由于“首位度”偏低,合肥难以带动皖江一带的发展,以致安徽区域经济布局支离破碎,原有的市场正在被外省分割。

安徽比邻经济发达的江浙地区。近年来,安徽的发展速度不可谓不快,GDP已经突破12000亿元,迈入中国省份的万亿元俱乐部,但是,由于长三角地区经济基数巨大,同安徽之间的绝对差距依然不断扩大。合肥与邻近省份的省会城市相比,经济增长速度或许更高,但相对位置不升反降,明显处于下风。

安徽省政府参事王傲兰曾经分析认为,经济总量小直接降低了全省资源的集聚效应,“此外,经济结构调整促使企业重新选择城市,造成企业的流动,这对安徽发展也是不利的。区域结构调整的一项重要内容就是未来的经济、人口重心必然会由内陆向沿海转移,这样一来也就逼迫企业向经济发达的沿海城市转移,而很少向安徽转移。”

2010年1月,国务院正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》,王傲兰所担心的现象有所缓解。由于生产成本、劳动力成本增加,长三角的企业开始向安徽大量转移。但是在这一规划中,合肥、芜湖被确立为“双核”,芜湖在争夺长三角资源上也是当仁不让。它正与马鞍山一道,加强“芜马同城化”,密切与南京都市圈的合作,希望利用沿江港口优势和深水岸线资源,重点承接发展汽车、钢铁、化工、建材、文化创意等产业。

这显然不利于合肥“首位度”的提升。

市场的马达早已充满安徽的每一个港口。如果从长计议,皖北的淮北与宿州两市,理应进入徐州都市圈——江苏省内也有建议将“徐州都市圈”改称为“徐州淮北城市群”。皖东的滁州与天长,必然要被南京牵引。目前,许多安徽城市出现了区外联系增长远远大过区内联系的现象,比如马鞍山在社会消费等方面已经同南京形成了密切的经济联系,这种联系强度远远超过了同合肥的联系,每天都有来自南京大商场的班车,把马鞍山人源源不断地拉到南京购物。

省域周边其他大城市虎视眈眈,省内其他中心城市的上升,使合肥作为安徽省域中心城市的地位受到严重挑战,市场与腹地不断缩小,发展空间受阻。如果没有应对之策,南京的势力范围有可能进一步延伸至芜湖,迫使合肥成为边缘性城市。王傲兰说,上述局面一旦产生,安徽的多数城市将处于离散状态,整个省区经济势必缺乏内聚力。

基于中国独特的财政分权制度安排,地方官员显然不愿意看到这种被动局面。对于安徽这样的省份来说,最重要的似乎是首先保护好自己原有的市场,并没有足够的力量去大举抢占外省的市场。为了整合区域经济格局,安徽早已开始重新规划合肥。

 

重整旗鼓

一种普遍的说法是,合肥综合竞争能力低下是因为城市化水平滞后于工业化水平。合肥的工业化水平为51.3%,但城市化率与工业化率之比仅为0.62,远低于国际公认的1.4—2.5的合理水平。以相当于世界1950年代初的城市化平均水准,自然难以担当大局。另一方面,合肥三县乡镇企业多以地缘与血缘关系为基础体系,且与社区行政区组织联系紧密,导致企业在地域分布上高度分散,使合肥从城乡分割的“二元经济”走向了以乡企为第三元的“三元经济”,二、三产业结构失衡,规划失控,城市化进程步履虚浮,备显疲态。

也有人把合肥弛缓的城市化速度归咎于僵化的政府批准制度——比如武断的注册资本要求,以及国家垄断的户籍制度与银行业,限制了民间与现代商业力量的生长。当地官员认为,这种批评过于苛刻。但无论如何,合肥的问题显然已经不能通过增进生产来解决,必须从城市目前的状况、环境、区域条件和空间基础出发,确定合肥新一轮的战略目标。

他们认为,传统的规划编制办法以时间为城市发展空间阶段的划分,以静态的时间阶段应对动态的城市发展,暴露出很大的弱点,于是有了城市发展不断突破规模、规划不断被动修编的现象,难以发挥规划应有的预见和先导作用。

早在2002年4月,合肥市便聘请南京大学、同济大学和中国城市规划设计研究院三家国内著名机构,分别为合肥市战略规划设计战略规划,并延揽名流评鉴。一座城市同时做三套战略方案,在国内实在罕见,足见合肥振衰起蔽之决心。

建设部城乡规划管理中心官员高中岗认为,这些法定总体规划体系之外的战略规划的产生,有其必然性。中国上一轮城市总体规划存在着难以回避的问题,既有主观原因(如认识上的局限性),也有国家政策原因(如土地管理、人口控制政策等),往往导致刚批准的总规就面临着重大修改。而当今形势要求每个城市重新看待自己的定位,过去那些缺乏个性的规划无法指导城市适应新的发展需要。

战略规划虽然是指导城市总体规划的规划,它与城市总体规划的关系问题却是无法避免的。合肥的战略规划最后还是要落实到空间上来,回到现有城市规划体系中。

其实三套方案本身大同小异,它们在对合肥进行区域定位与空间发展战略、合肥产业发展战略、合肥可持续发展战略等专题研究的基础上,分别提出类似的目标:合肥要实现社会经济更快增长,必须摒弃局限于安徽省的地域观念,从更大范围考虑合肥市的定位和发展,城市空间格局因此必须进一步拓展,拓展的方向是——巢湖。

 

借光巢湖

合肥之名源于“淝水”,京杭大运河开通前,合肥曾经是江淮间农产品转运地,早在西汉前就因水运形成了集镇。如今,安徽把重振合肥的希望又押在了水上——“飞跃”巢湖,委身长江经济带。

南京大学为合肥量身定做的方案是构筑大合肥城镇体系,以合肥为中心,以巢湖为副中心(另一种方案是将现巢湖市区改为巢湖区),以合肥至安庆与合肥至芜湖的两个方向通道的城镇发展轴,与长江三角洲沪宁杭城市都市连绵区、长江中游武汉大城市区对接,成为长江中下游地区城市带的重要组成部分。他们设计出的合肥市域城镇体系空间结构组织为:中心城区(三环路内)150万人,新城区80万人,副中心巢湖50万人,肥东30万人,肥西25万人;双墩镇按合肥北郊的工业卫星城规划,可安排15万人;在合肥东南、西南、西部各安排一个卫星镇(三河、南岗、撮镇等),各安排5万人。

按照这种方案估算,大合肥城区人口发展规模为350万人,周边县城、卫星城镇人口发展规模为60万人,合肥城镇人口总规模将达到450万,即便在当年,GDP至少1000亿,不输南京与武汉。

同济大学认为,合肥市未来的城市形态应该是面向巢湖、带形生长的城市空间,即以现有城区为基础,依托城市轨道交通和快速交通设施建设,逐步向东和向西南方向推进,建设多个20—50万人口规模的新城区,完善上派、店埠作为城市功能组团的建设。在城市规模发展到一定阶段,城市各个组团相对完善后,形成面向巢湖的发展次轴。

中国城市规划设计研究院则明确提出,合肥必须向长江三角洲靠拢,与长江经济带融合。他们认为,随着经济发展与产业演化,长江三角洲腹地的拓展势在必然。由于皖中地区乃至长江三角洲北翼西段尤其是前者的城市还没有得到充分发育,因此长三角的西扩将为这一地区城市发展注入新的活力,同时也必然改变这个区域内城市体系的等级、职能和空间结构。由于距离的限制,合肥在建立同长江三角洲的联系方面比芜湖、马鞍山、铜陵更困难,如果无法正确应对,合肥在华东地区甚至安徽省的经济地位可能会被其他城市取代或者超越。惟有放下省会城市的“架子”,主动接受长三角地区的辐射,同省内城市展开竞争,“合肥或许能够依靠西部和北部广大腹地的支持成为长江三角洲西部边缘的另一个中心城市。”

单从经济角度来看,以合肥和芜湖为中心的皖中皖江经济区处在南京和武汉两座中心城市之间的经济低谷区,虽然经济的总体规模偏小,但是已经达到了一定的经济产出水平。合肥的人均GDP和经济密度指标已经接近长江三角洲地区相对落后地区,在皖中地区与沿江的芜湖、铜陵、马鞍山等城市遥相呼应,共同构成了长江中下游的一个城镇相对密集区,发挥着次级中心城市的作用。合肥属于长江经济带的边缘地带,这种边缘身份反而成为一种可能的中介和“门户优势”,使合肥具备了成为南京和武汉之间另一个中心城市的可能。

中国城市规划设计研究院也提到“沿湖建城”――城市大步向南,趋向巢湖建设,靠近巢湖大规模利用巢湖开敞空间,营建绿色成片、水景壮观的滨湖城市。从理论上看,此举似乎能够取得最大的环境容量,可以最大限度利用滨水用地,但是,其发展跨度过大,必然导致城市建设门槛太高,况且巢湖污染治理有待时日,污染治理与城市建设难以平衡协调,不成其为最佳方案。

于是他们提出“引湖入城”、逐步南延发展的方案。随着城市建设的过程,拟分期逐步扩大南淝河水面,改河岸硬质铺装、人工砌岸为自然斜坡、绿化林荫岸。扩大水面的挖出土方作为沿岸城市建设用地的填方,就地平衡,为城市提供广阔的滨水发展空间。该方案并非勉为其难向巢湖直接取景,而是将合肥南部地区视为一个环境整体单元,通过植被、水系、建设区三者的统一组合考虑,建设长远发展的城市人居环境,为城市环境改善和建设创造长效、丰富的机会,而城市也可以顺势南拓。这种方案能够与现有城市保持较好的发展关系,其规模能够分期控制,似乎便于分期实施。

三大方案一出,争论绵延不绝。笔者在安徽访知,环境官员普遍对城市向巢湖廓张心存忧虑。巢湖是合肥的水源地,同时也是合肥的排污地,当地人戏称,他们一直在喝自己的洗脚水。近年,安徽省向亚行贷款用于治理巢湖,取得一定成效,但即便巢湖工业废水排放全部达标,也只解决了巢湖污染物中磷和氮的10%。环境专家认为,巢湖的生态环境极其脆弱,恐怕无法支撑合肥向长江靠拢。但当地政府信心尚足,认为只要有足够的投入,巢湖水就可彻底变清。

 

目标异见

但争论的更大焦点在目标规模方面。高中岗对三家方案基本上都是在围绕实现GDP数量来讨论深感遗憾:“给人感觉是一个命题作文。我觉得应该是通过研究提出建设性的措施,而不是这样拘于已有的框框,三家的回答都不理想。”

安徽社科院的程必定建议淡化行政概述。他说,合肥的战略规划应该以规模优势取胜,还是以品质优势取胜?中国的城市不可谓不大,不可谓不多,但是品质是差的,所以合肥不一定是立足GDP多少亿等规模目标,而应该选择品质优先的战略,合肥市的城市化应该是结构转化,而不只是人口的转移。

合肥市规划局原副局长劳诚认为,现代商业经济对区位条件的要求相对弱化,挤入长江流域都市连绵带,并不一定将城市空间往东拉长,“海尔集团在合肥经济技术开发区设厂,然而经济技术开发区并不在合肥东北迎着青岛的位置。”

北京大学教授董黎明不同意在合肥采取所谓跳跃式、超常发展模式:“合肥是靠增加人口、投资、扩大土地空间面积来做强,还是靠高效利用、提高运作土地资源来做强?”

他曾经将合肥与国内城市比较:“北京有两个开发区,10年中,一个产出1.9亿元/公顷,另一个约4亿元/公顷。合肥开发区面积75平方公里,如果拿出1/3来做工业,按20平方公里,1亿元/公顷计,那么就有2000亿元。因此,要提高土地的利用效率,转向内涵发展。”

而清华大学建筑与城市研究所的武廷海博士认为,怎样获得经济资源,往往不是经济本身的原因,而是文化问题。“现在我觉得就是一个非经济资源的转化问题。合肥的非经济资源主要是省会城市资源、文化资源,讲到科教基地是源于它的整个人均的科技人员高于上海等大城市,但少了一个总量指标,总量是有限的,这一点不能不考虑,对于合肥科技对城市到底有多大影响,没有一个深层次的研究。因此我不赞成过分强调创新的途径。事实上,只有上海具备这样的条件,苏州也不具备这样的条件。科技的竞争对合肥来讲,就是发展与科技相关的产业,拓展更广的范围,争取在文化的竞争中占据优势。”

南京大学教授郑弘毅则直言不讳:“单靠扩大行政区划来提高城市化是自欺欺人,虽然外延扩大,但质量都很低。”他认为,城市化是个整体性很强的系统工程,而我们的规划却往往是直觉在起作用。

也就是说,城市是人类社会中种种关系的总和,我们却把它简单化了。

 

韦湘民的批评

加拿大哥伦比亚大学教授韦湘民(Wiesman)见证了西方城市与区域规划长达60年的发展历程。受合肥市政府邀请,韦湘民曾不远万里来到中国,从一个西方学者与规划管理者的角度对合肥市战略规划编制发表意见。虽然他一再声称“中国的官员应对我的结论是否正确有效做出自己的判断”,但还是给了三大规划当头一棒。

韦湘民认为,三家单位的初步成果所运用的区域经济的分析方法,并不完全适合当今中国所处的转型经济,同时,三套规划所做的分析也无法为城市空间结构规划提供必要的框架。他对规划以GDP作为成功的城市经济的单一指标表示困惑,他不清楚GDP在中国是如何度量的,但他强调,西方规划师并不认为GDP是体现健康的城市经济与社会发展的最有力甚至是惟一的指标。

在西方国家,作为城市空间结构规划的分析框架,区域经济发展规划侧重于就业与收入,并将其与住房、基础设施建设等不同土地利用的总体需要相联系。相比之下,中国三家单位对合肥的规划对这些要素极少涉及。此外,三家单位的规划似乎仅仅关注中心城市的经济发展,而对该区域以农业为主的广大农村地区的人口很少提及。韦湘民说,他是第一次看到人们用一种高度简化的图解形式描述经济空间,例如围绕中心城市核心区形成的经济圈。他认为,这难以真正反映实际上复杂得多的空间经济关系,同时也不是区域经济发展规划的有效手法。

韦湘民认为,三家单位提出的备选方案都缺乏严密分析的支持,包括基础设施建设的相应成本。此外,三家单位的方案均缺乏人口密度、人口空间分布与就业岗位分布的概念、对工业、住房用地需求量也未做分析,更缺乏通过长期的过程分阶段创造良好环境的概念。三家单位的规划对不确定性的问题也均未涉及。“而在西方,这是编制城市空间结构规划所必须面对的中心问题之一。”

韦湘民严厉批评了中规院的城市空间结构方案,认为其存在两大不足:从自然资源的角度出发,其“引湖入城”的方案似乎并未建立在严密的水文分析的基础之上;从城市空间结构的角度出发,抛开现有格局建新GBD的提议并不可取,这会妨碍经济发展而不是对经济社会发展有所促进。

韦湘民先后到过的中国12个省会城市,他认为合肥最具魅力:“合肥的的街景、建筑物的人文尺度以及城市管理的高水准都令我印象深刻。在西方,这些同样是吸引投资的重要因素和营造一个有利于社会稳定的宜人环境的重大优势。”然而,合肥正在发生变化,高密度的发展正在使合肥丧失以上优良品质。韦湘民建议,为保持合肥“具有吸引力的省会城市”的地位,应当编制城市设计导则以控制建筑形态和建筑物与街道的地平面关系。在他看来,这比合肥向长江方向廓张更有价值。

2003年1月,三套方案向全社会公示,积累民意资源。此后的行政区划调整方案,对三套方案内容多有借鉴。

但是,按照韦湘民的逻辑,在编制城市空间结构规划之前,应该在经济发展战略和区域发展战略方面下更多的工夫,否则编制出的城市空间结构规划将不过是缺乏现实基础的画饼而已。但这类战略研究并不是中国规划设计院的强项,也不是大多数活跃于中国的国际规划咨询公司的强项,因为他们从事的主要是城市设计。

中国区域规划的理论与实践尚处于初级阶段,但形势已经不允许中国用很长一段时间去摸索自己的区域发展之路。以一个旁观者的角度,韦湘民认为中国强劲的发展势头和由此对有限资源产生的巨大需求,使得为编制区域规划制定明确的导则变得迫在眉睫,因为只有这样,才能避免遭受不必要的巨大浪费,避免因此再次失去宝贵的历史机遇。

一座城市当然不会像布里丹的驴子那样徘徊与两垛草之间被活活饿死。安徽省最终分拆了巢湖市,合肥市终于跨入拥湖而居滨湖时代,不仅向长江三角洲靠近了一大步,更向“区域性特大城市”的目标迈出了一大步。但是,在一垛草与另一垛草之间,往往还有“流淌着奶和蜜”的“希望之乡”——真正意义上的“中心城市”,根本上是自由市场的产物,是企业家精神和创意精神的产物,而不是几个规划就能造就的。

但是我们并不容易找到它。

(原载《锦绣》杂志2011年9月号,转载注明出处)

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